工業技術研究院

臉書、亞馬遜、Google的市場勢力龐大，
遇到加強監管的聲音，
它們一定不肯乖乖就範。
但為了社會福祉和個人隱私，
這場數據戰爭我們輸不起。

幾個月前，臉書執行長祖克柏（Mark Zuckerberg）出席美國國會聽證會，討論為什麼在用戶不知情的情況下，政治數據公司劍橋分析（Cambridge Analytica；現已倒閉）能夠取得用戶個資，受害者高達8,700萬人。席間，南卡羅來納州共和黨參議員葛拉翰（Lindsey Graham）問得斬釘截鐵：「你們最大的競爭對手是誰？」祖克柏的回答是，Google、蘋果、亞馬遜與微軟的產品都有一部分跟臉書重疊，讓葛拉翰聽了很不滿意。

「如果我買了一輛福特但不好開，我不喜歡，我可以換成雪佛蘭（Chevy）。」葛拉翰逼問：「要是我不喜歡臉書，可以改用哪一種產品？」葛拉翰在會中稍後又繞回相關問題，問祖克柏覺不覺得臉書是壟斷型企業。「我當然覺得不是，」祖克柏說。

看在很多人的眼中，它當然是。旗下擁有20多億用戶的臉書，穩居社群媒體市場的龍頭地位，讓推特（Twitter）與Snapchat等同業相形見絀。再加上亞馬遜和Google（母公司為Alphabet），三者獨霸了網路市場。微軟與蘋果經常也跟這幾家科技大廠相提並論，但業務觸角更加多元，也不偏重網路業務。微軟專攻企業軟體，而蘋果則是以手機與其他裝置為主力。

此外，還有一個主要差別。臉書、亞馬遜與Google的營運模式類似，都需要蒐集大量的用戶數據，讓自身的演算法能夠運作，而且資訊愈多、威力愈大。這些企業蒐集到的數據規模龐大、內容精準，逐漸打造出版圖大業，在市場中獨樹一格。

過去10年來，這3家企業的營運一路往上衝，過程還算順利。它們提供包羅萬象的服務，而且常常是免費產品，因此廣受消費者的青睞，成為全球市值名列前茅的企業，5月底合計市值約2兆美元，大約是義大利的國內生產毛額。隨著這3家企業在市場逐漸坐大，歐美國家目前也紛紛掀起熱議，討論該如何因應這股市場趨勢。

似曾相似，卻又不一樣

回顧科技業歷史，市場也曾經出現勢力龐大無比的企業，例如大型主機當道時期的IBM，以及個人電腦年代的微軟。但這次不一樣，科技龍頭的業務深深影響我們生活的各個層面，衍生出不少隱憂。

早在劍橋分析一案之前，臉書就曾經多次爆發數據醜聞。2009年，臉書在未經用戶同意之下，擅自公開用戶資訊。幾年後，臉書研究人員故意操控用戶能看到的「動態消息」（News Feed），想知道能否暗中影響用戶的情緒，測試規模將近有70萬人──測試結果是可以的，令人堪憂。Google也不乏用戶隱私權問題，曾在2012年遭到美國主管機關罰款，原因是避開蘋果Safari瀏覽器的預設設定，讓民眾於不知情的狀況下，在電腦中安裝廣告追蹤軟體。

這些事件表面上沒有關連，卻可以看出一個整體趨勢：這些數據龍頭好比19世紀末、20世紀初的石油業霸主，掌握到與當代經濟密不可分的一種資源，於是想盡辦法採挖。蒐集到的資訊回饋給演算法，就能讓廣告定向與產品推薦的功能更強大，所以資訊愈多愈好。如果市場缺乏強敵，或者沒有嚴謹的個資法規，這些企業還是會盡全力蒐集用戶資訊，持續侵害你我的隱私權。所幸，歐洲近期已執行通用資料保護規範（General Data Protection Regulation）。

這些網路龍頭挾其市場霸位的優勢，也左右了美國政治與文化的脈絡，不但影響力過大，也令人堪憂。它們低估俄羅斯網軍、馬其頓假新聞農場（fake-news farm）等假文宣來源的威脅，間接打擊民眾對民主制度的信心。針對臉書的假新聞影響2016年總統大選一說，祖克柏起初嗤之以鼻，認為是誇大其辭，但臉書現在則改口說，2015年6月到2017年8月期間，有一批俄羅斯網軍在臉書散播假新聞，看到內容的用戶可能高達1.26億人。

臉書與Google為了判斷不實消息與審查廣告商，陸續打造出新的分析工具，但效果如何還有待觀察。研究人員發現，臉書上的新聞即使不是假新聞，但受到內容推薦演算法的影響，跑出來的結果也往往流於偏頗，容易加深用戶偏見。就算是社群媒體產業的集中度低，也可能發生這種情況，但臉書這些平台的影響力無遠弗屆，勢必使得內容偏差的效果更加放大。根據皮尤研究中心（Pew Research Center）去年公布的研究指出，目前有45%的美國成年人有時會在臉書看新聞。

此外，這些業者在市場建立起龐大勢力，衝擊部分產業，也扼殺了相關領域的創新活水。臉書與Google目前是網路廣告市場的雙寡頭，美國每4美元網路廣告支出，它們就拿了3美元，而且全球市占率（不含中國大陸）亦高達84%。以營收來看，Google在美國搜尋市場的市占率接近80%，在許多國家亦有可觀占比。

再看亞馬遜，美國超過83%的電子書銷售、9成的網路實體書銷售，都是它的貢獻。在這些網路龍頭占據山頭的背景下，媒體與書籍出版產業一陣腥風血雨，2006到2016年期間，美國報紙的廣告商預算萎縮近三分之二，大部分預算都是轉進臉書與Google。亞馬遜也成為強而有力的電商平台，提供五花八門的交易，去年就占了美國電商交易的44%左右。

數據龍頭挾其平台優勢，對我們所看、所讀、所買的事物握有前所未有的影響力。在南加大安娜堡創新實驗室（Annenberg Innovation Lab）擔任榮譽主任的泰普林（Jonathan Taplin），著有《快速行動，打破成規》（Move Fast and Break Things，暫譯）一書，探討網路龍頭的威力。書中指出，反骨藝術家向來少不了要跟經銷商打交道，但隨著臉書與亞馬遜等企業的崛起，使得雙方的利害關係愈來愈緊密。他寫道：「藝術與新聞的利潤過度集中，不只危及藝術家與記者的處境，對於希望自由交換構想與文化、而從中獲利的人來說，也等於把權力交予一小群客戶的手上。」

面對外界質疑，這些數據龍頭愛用的說法是大家過度反應了。祖克柏在國會聽證會中指出，美國民眾平均每人使用8種不同的社群媒體應用程式。但他卻沒說出口的是，其中幾款高人氣社群軟體如Messenger與Instagram，皆是臉書的產品。
Google指出，亞馬遜與臉書協助用戶找到資訊，形同是它的競爭對手，但它真正的同業其實是專業搜尋引擎，例如DuckDuckGo與微軟的Bing，這兩者市占率相對較低。亞馬遜的說法則是，除了市場也有許多電商之外，它的競爭對手還包括實體零售商。儘管如此，它在書籍出版等領域的霸主地位很難忽視。

數據龍頭的勢力雄厚，新創企業看了自然不會想挑戰；就算初生之犢不畏虎，創投業者注資時亦是抱持謹慎態度。聯合廣場創投（Union Square Ventures）執行合夥人溫格（Albert Wenger）幾個月前出席一場反壟斷法會議，發表演說時指出，他們公司有個創辦人現在尋覓投資目標時，把重點擺在避免網路巨頭的「殺戮地帶」，也就是其他人完全沒有競爭機會的領域。隨著網路企業把營運觸角愈伸愈廣，殺戮地帶的範圍勢必只增不減。但這樣只會扼殺了重大創意，因為劃時代的構想往往不是來自於大公司，而是新創企業的產物。

數據龍頭握有平台優勢，
對我們所看、所讀、所買的事物握有前所未有的影響力。

特殊效應

網路降低了產業進入障礙，消費者點幾下滑鼠就能換服務商；如果照網路當初發明的原意，網路大廠一旦版圖過大，馬上會有一大群新創企業冒出頭圍攻。但為什麼結果不是這樣？

有一部分原因跟矽谷愛掛在嘴邊的詞有關，那就是「網路效應」。線上商品與服務有愈多消費者使用，價值就愈高。亞馬遜之所以受到買家的愛用，是因為這裡有很多賣家；賣家多，選擇就多。大家加入臉書，是因為朋友都在用。美國網路龍頭特別懂得善用網路效應，中國大陸業者如阿里巴巴與騰訊也深諳此道，如今已經稱霸中國大陸市場。

拜網路效應之賜，臉書、Google與亞馬遜靠著蒐集大數據，進而不斷加強旗下的產品與服務，用戶人數愈來愈多，又帶來更多數據，如此循環下去。看到其他業者有機會在相關市場出頭時，數據龍頭仗著自己有高價股票或龐大現金部位，常常會出手收購。臉書買下Instagram與WhatsApp；亞馬遜收購成長快速的線上零售商Zappos與Quidsi；Google則是在Waze對Google Maps還沒有構成競爭之前，便已經重金買下。消費者有時根本不會注意到這些收購案。比方說，臉書爆發劍橋分析醜聞後，有些用戶貼文揚言要發動抗議，改而使用Instagram，殊不知這也是臉書旗下的社群媒體。

數據龍頭之所以動作積極，是因為它們深切知曉網路效應的威力，要是被競爭對手成功掌握，有可能危及它們的壟斷地位。

既然類似收購案有礙市場競爭，反壟斷機關為何不出面制止呢？主要是因為美國的反壟斷思維在1980年代出現變化，此前如果收購案有可能強化某公司的獨霸地位，反壟斷機關都會特別謹慎評量。但1980年代在芝加哥大學幾位新古典經濟學家和法律學者的推動下，反壟斷機關的態度轉而寬鬆，只要不會造成漲價就沒關係。這樣的轉變正中網路公司下懷，反正它們的服務大多數都是免費提供。有人批評說，反壟斷機關管得太鬆。「網路公司免費提供產品，不代表它們就可以不受管制，」Paul Weiss法律事務所的反壟斷法律師坎特（Jonathan Kanter）說。

數據龍頭研發出人人愛用的產品與服務，
壯大市場地位。

動作快，搞破壞

反壟斷機關對網路龍頭沒輒的原因還有1個：它們不知道網路效應能讓業者稱霸市場。但至少現在歐洲已經採取行動，加強管制不利於競爭的經營活動。歐盟的反壟斷單位去年向Google開罰，罰金達24億歐元（27億美元），理由是Google的比價購物服務壟斷搜尋結果，搶走競爭對手的流量。對此Google反駁這項判決，目前全案正在上訴中。歐盟也在調查Google是否如競爭對手所稱：旗下的Android行動運算系統與AdSense廣告服務有扼殺競爭之嫌。

這幾家科技業者過去握有遊說大權，也跟歐巴馬政府密切聯繫，可能是相對營運不受限制的原因。但現在它們跟政府的關係可能生變了。財政部長梅努欽（Steven Mnuchin）已經請司法部介入，檢視大型科技業者的市場勢力。聯邦交易委員會（Federal Trade Commission；亦有反壟斷執法權力）新任主席席蒙斯（Joseph Simons），在參議院任命聽證會指出，未來會密切關注「規模大、影響力高」的矽谷企業。「我很有信心，年底前會啟動1、2項大規模調查行動，」Yelp公共政策部門主管羅伊（Luther Lowe）預估。Yelp是一家蒐集在地商家（餐廳、維修店等）評價的服務商，一直以來跟Google陷入你來我往的口水戰，說後者的搜尋結果獨厚自家評論。Google否認這項指控。

如果羅伊說得沒錯，這些大型網路業者以後可能會頻頻上法庭。但還好它們最不缺的就是錢，就算最後被認定有違法行為而被罰款，也無損於它們的勢力。

如果要大刀闊斧解決這個問題，可以效法美國政府1990年代初期拆解標準石油（Standard Oil）的做法，分拆它們的業務。美國有幾個倡議團體在網路發起活動，主張「臉書的權力太大，影響我們的生活和民主，我們要把權力拿回來」，同時呼籲聯邦交易委員會強迫臉書賣掉Instagram、WhatsApp和Messenger，活絡市場競爭。

被鎖定的業者不只有臉書。幾個月前，開放市場研究所（Open Markets Institute；發起抗議臉書活動的組織之一）的研究員坎恩（Lina Khan）撰文指出，亞馬遜在電商市場變得太過強大，應該受到管制，而且要決定是專注銷售商品，還是要專營網路平台，讓商家能夠找到買家。如果選擇經營平台，就有必要調整營運，包括出脫去年收購的全食（Whole Foods）連鎖超市。

但從法律角度來看，要這些網路龍頭分拆業務的理由並不充分，因為它們跟壟斷型企業的傳統形象並不一樣，不像後者貪得無厭，又是漲價又吝於投資。它們操作市場的方式不同，營運也似乎更為親民。它們研發出人人愛用的產品與服務，逐漸壯大市場地位；透過蒐集用戶的網路行為，取得龐大的影響力。

儘管如此，光是揚言要分拆業務，可能就能發揮遏阻作用。1990年代，微軟挾著Windows運作系統的優勢，綑綁IE瀏覽器，遭到美國司法部制止，指出這樣會使得IE比網景（Netscape）更具優勢，有失公平。美國政府最終未能讓微軟分拆業務，但微軟這場戰役打得辛苦，後來營運變得更加謹慎，不再強硬打擊新創市場（如網路搜尋）的小型業者。也因為如此，Google才有機會成長茁壯。

從法律角度來看，要網路龍頭分拆業務的理由並不充分，
因為它們並不屬於傳統的壟斷型企業。

縮短數據鴻溝

要怎麼抑制數據龍頭的勢力呢？等著它們被狀告法庭固然是一個辦法，但這樣能否促進市場競爭，還是未知數。我們更迫切需要的是，想辦法扶植能與之匹敵的競爭對手，也就是縮小網路龍頭與其他業者的數據量差距。這點不妨從法規下手。根據歐洲的個資新法，企業必須以機器可讀取的格式儲存用戶數據，讓用戶可以方便轉到其他公司，這就是所謂的「數據可攜權」（Data Portability），以便新創企業迅速取得更多數據。

倘若有數據龍頭的反競爭行為遭到定罪，和解時應該加入1項條件，要求它們將部分數據分享給競爭對手。比方說，可以要求Google交出部分搜尋數據，這樣其他研發搜尋引擎的同業可以拿來訓練演算法；或是要求臉書分享一部分「社交圖譜」（Social Graph）數據，亦即網路社交關係的資訊。在保護民眾隱私的前提下，如何能做最好，必須仔細考量規劃，但相信會比鉅額罰金的衝擊更大，讓口袋深的網路公司不會流於交錢了事就好。

有些人認為，格局應該要想得更大一點，不應該只把焦點放在打擊大型網路企業。牛津大學教授麥爾荀伯格（Viktor Mayer-Schönberger）建議採取「累進式資料開放命令」（Progressive Data Sharing Mandate），並規定所有企業都必須遵守。根據這個規定，企業如果達到一定的市占率（假設是10%），就必須將部分數據與有需要的同業分享。分享的數據隨機選擇，而且去除所有個人識別碼（Personal Identifier）。這個構想頗有道理，企業愈接近獨霸市場的階段，就必須分享更多數據，讓競爭對手有機會打造出更好的產品。

麥爾荀伯格的建議或許有執行難度，但要應付網路龍頭的勢力，原本就需要換位思考，整併策略也需要更加積極，不能只看收購案會不會造成產品漲價，還要考量它未來對競爭者的影響。如果大型收購案能鞏固網路龍頭的霸位，固然應該擋下來，但如果收購對象只是小型競爭對手，日後卻有可能挑戰它們的地位，也不應該過關。加州大學柏克萊分校的反壟斷專家夏匹洛（Carl Shapiro）指出，這種做法有可能出現一些「假利多（False Positives）」，因為部分新創企業不可能對Google或臉書構成威脅，被收購的機會卻平白被擋下。但夏匹洛也認為，為了激勵市場競爭，這可能是值得付出的代價。

隨著人工智慧時代的來臨，我們更有必要避免網路龍頭坐大。人工智慧靠擷取大數據來增強功能，而數據龍頭坐擁龐大的數據庫，正好贏在起跑點，可以訓練人工智慧運作各種裝置與系統，大至自駕車，小至決定是否應該貸款的軟體。其他企業少了這個優勢，恐怕就更難趕上。

去年，著名的人工智慧創投家李開復在《紐約時報》（New York Times）撰文寫道：「數據愈多，產品愈好；產品愈好，可以蒐集到的數據愈多；可以蒐集到的數據愈多，吸引到的人才愈多；人才愈多，產品愈好。」無怪乎臉書、Google與亞馬遜都致力於蒐集數據，挖角人工智慧領域的菁英。

這些網路龍頭目前都在打造以人工智慧為基礎的聲控助理，未來將逐漸走進我們的生活，舉凡汽車、家庭、辦公室，乃至於手機，都會有聲控助理的存在。屆時，聲控助理可望精準回答我們的問題，而不像現在常常給出一大堆建議。哪些企業如果能讓演算法精準回答問題，就能對一般民眾、乃至於全球經濟有更大的影響力。為了保住市場獨霸地位，臉書、Google與亞馬遜不久會蒐集更多用戶資訊。

祖克柏在聽證會中坦誠，政府有必要制訂新法監管臉書與其他網路企業。「我認為網路在民眾的生活中愈來愈重要，」他說：「修改法規是勢在必行，各界需要多加討論怎麼樣的法規才適合。」為了擬定法規，我們迫切需要把焦點放在網路龍頭的勢力來源，以及伴隨而來的風險。我們不應該再讓這些企業霸占數據，及早找到解決之道，全民都能受益。